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2. B
EGRIFFSANNÄHERUNG
Die für uns maßgeblichen Begriffe ,,Demokratie" und ,,öffentliche Verwaltung" sind in ihrer
Abstraktheit und Bedeutungsvielfalt kaum zu überbieten. Dementsprechend liegt es auf der
Hand, dass in einer Untersuchung, die sich mit dem Verhältnis von Demokratie und Verwal-
tung auseinandersetzt, zunächst erläutert werden muss, was denn überhaupt unter Demokratie
bzw öffentlicher Verwaltung zu verstehen ist.
Schon dieser erste Schritt stößt jedoch auf erhebliche Schwierigkeiten. Denn naturgemäß lie-
gen den in dieser Studie dargestellten normativ-theoretischen Konzeptionen, sowie den Aus-
sagen politischer Akteure unterschiedliche Vorstellungen davon zugrunde, was ,,Demokratie"
und ,,öffentliche Verwaltung" in diesem und jenem Zusammenhang zu bedeuten habe. Wenn-
gleich daher in der Folge eine erste, ,,eigene" Annäherung an die beiden Begriffe und ihr
mögliches Zusammenspiel versucht wird, erscheint eine gewisse ,,Unschärfe" im Begriffsver-
ständnis unausweichlich.
2.1 Öffentliche Verwaltung
In einem weiten Begriffsverständnis handelt ,,Verwaltung" oder ,,Bürokratie" von ,,jeder so-
zialen Organisation, die auf eine reibungslose Erfüllung von Organisationszielen gerichtet
ist." Da Verwaltung somit ,,längst zu einem universellen Begriff geworden ist" (Neisser
2006, 202) und dementsprechend vor allem auch im Zusammenhang mit privaten Unterneh-
men verwendet wird (Kettl 2006, 368), sei in einer ersten Eingrenzung angemerkt, dass sich
diese Studie ausschließlich mit ,,öffentlicher", sprich im weitesten Sinne ,,staatlicher" Verwal-
tung beschäftigt.
In einem nächsten Schritt liegt es nahe, sich dem Konstrukt der ,,öffentlichen Verwaltung"
ganz pragmatisch aus der Sicht des Adressaten, sprich des Bürgers, zu nähern. Aus seiner
Sicht werden unter dem ,,Dach" der öffentlichen Verwaltung eine Vielzahl von Funktionen
erfüllt, die sich meist aus gesellschaftlichen Grundbedürfnissen ableiten lassen.
Zunächst wäre da an das Bedürfnis nach Sicherheit zu denken, dem seit Beginn jeder Staat-
lichkeit (und damit zunächst einmal unabhängig von demokratischen Entwicklungen) mit der
Bereitstellung von Sicherheits- bzw Streitkräften begegnet wird. Da diese Einrichtungen Kos-
ten verursachen, gibt es auch seit jeher Steuersysteme und eine diese betreuende Finanzver-
4
waltung. Ist einmal das Sicherheitsbedürfnis der Bürger befriedigt, kommen weitere Bedürf-
nisse auf, denen durch die Schaffung immer neuer Verwaltungseinrichtungen begegnet wird:
,,People who are secure then aspire for more. They demand better roads, improved transporta-
tion, safe water, and protection from threats like crime and fire. They want richer lives through
education and libraries. They seek a cleaner environment, good health care, and security in old
age. They try to do good things for others, like providing safe homes for orphans and strategies
for helping the poor escape poverty. Each of these ambitions, in turn, requires its own bureau-
cracy, from transportation and police departments to welfare and social security agencies"
(Kettl 2006, 367).
Neben diesem praktisch-funktionsorientierten Blickwinkel wollen und müssen wir öffentliche
Verwaltung aber auch aus einer abstrakt-theoretischen Perspektive betrachten. Traditioneller
Ausgangspunkt, und auch für unsere Auseinandersetzung bedeutungsvoll, ist dabei der klas-
sisch staatsrechtliche Verwaltungsbegriff:
,,Aus staatsrechtlicher Sicht ist die Verwaltung im Wesentlichen Vollzug von generellen Nor-
men, die im demokratischen Verfassungsstaat durch eine demokratisch legitimierte Gesetzge-
bung geschaffen werden. Im Gegensatz zur Gerichtsbarkeit, die gleichfalls Gesetzesvollzug ist,
jedoch durch unabhängige Staatsorgane ausgeübt wird, sind jene Staatsorgane bzw. Organein-
heiten, die Verwaltungsaufgaben erfüllen, in einem hierarchischen System verbunden, in dem
die höhere Ebene der Verwaltungseinheiten ein Weisungsrecht gegenüber den nachgeordneten
Organisationsebenen besitzt" (Neisser 2006, 201).
Hervorgehoben wird aus dieser Perspektive also einerseits, in Abgrenzung zur gesetzgeben-
den Gewalt, der ,,Vollzugscharakter" der öffentlichen Verwaltung, sprich die einzelfallartige,
konkrete Umsetzung des sich in abstrakten Gesetzgebungsakten der Legislative wiederspie-
gelnden Volkswillens. Andererseits wird, in Abgrenzung zur rechtsprechenden Gewalt, das
hierarchische, durch das Weisungsrecht geprägte Organisationssystem betont. Wie wir später
sehen werden, ist es naheliegender Weise dieses (freilich noch näher zu konkretisierende)
Verständnis von Verwaltung, das die Staatsrechtler Hans Kelsen und Adolf Merkl ihren Ar-
beiten zum Verhältnis von Demokratie und Verwaltung zugrunde gelegt haben.
Wenn man nun aber den Fokus weniger auf die Abgrenzung der Verwaltung zu anderen
Staatsgewalten legt, sondern Verwaltung aus einer machtpolitischen Perspektive betrachtet,
so erkennt man:
,,Verwaltung übt Macht aus: Sie wird unter politischer Leitung tätig, sie besitzt aber auch Ei-
genmacht, d. h. sie vollzieht nicht nur den politischen Willen einer Führung, sie gestaltet und
beeinflusst auch aus Eigenem die Politik. Sie wirkt bei der Programmerstellung und bei der
Umsetzung der Programme mit" (Neisser 2006, 202).
5
Die erwähnte politische Leitung der Verwaltung fällt dabei Regierungen bzw Ministern zu.
Diese stehen damit zwar an der ,,Spitze" der öffentlichen Verwaltung - und sind somit auch
ein Teil derselben; gleichzeitig sind sie aber auch darauf angewiesen, dass der nachgeschaltete
,,Apparat" die eigenen Entscheidungen umsetzt: ,,It is one thing for government officials to
make decisions. It is quite another for them to carry them out" (Kettl 2006, 366). Die Macht
des Staates hängt also wesentlich davon ab, dass politische Ideen durch die öffentliche Ver-
waltung umgesetzt werden: ,,Government without powerful bureaucracies is no government
at all" (Kettl 2006, 368).
Darüber hinaus sind natürlich auch die einzelnen Verwaltungsapparate keine ,,black boxes",
sondern komplexe Gebilde, in denen es zu einer weiteren Macht- und damit Spielraumvertei-
lung kommt:
,,The flow of power in a bureaucracy involves two related notions. First, because top decision-
makers cannot possibly oversee everything, they must delegate power to lower-level officials.
(...) Second, in deciding how to deal with those details, individual bureaucrats have power be-
cause they have discretion in how they do their jobs" (Kettl 2006, 368).
Aus diesem Blickwinkel, den wir später in Teilen der kritischen Auseinandersetzung mit Kel-
sen und Merkl wiederfinden werden, ist öffentliche Verwaltung also einerseits in ihrer Ge-
samtheit als machtvolles Instrument des Staates (und damit der Politik) zu interpretieren und
darf andererseits der Spielraum von Individuen in Verwaltungsabläufen nicht vernachlässigt
werden (Kettl 2006, 370).
Nachdem wir nun eine gewisse Grundvorstellung davon haben, was ,,öffentliche Verwaltung"
bedeutet bzw aus welchen Blinkwinkeln man sie betrachten kann, gilt es nun, die Brücke zur
,,Demokratie", also dem speziellen Verhältnis von ,,Demokratie und Verwaltung" zu schlagen.
2.2 Demokratie und öffentliche Verwaltung
Was meinen wir nun, wenn wir im Zusammenhang mit öffentlicher Verwaltung von ,,Demo-
kratie" sprechen? Losgelöst von unserer Untersuchung und ausgehend von einem hohen Abs-
traktionsgrad, liefert etwa Morlino (2004, 10) eine ,,Minimaldefinition" von ,,Demokratie":
Demnach müssen in einem demokratischen System wiederkehrende, freie und faire Wahlen
zwischen zumindest zwei miteinander im Wettbewerb stehenden politischen Parteien veran-
staltet werden, muss ein allgemeines Wahlrecht existieren und müssen den Bürgern mindes-
tens zwei Informationsquellen zur Verfügung stehen.
6
In der Folge geht Morlino über diese Minimaldefinition hinaus und legt Indikatoren für die
Messung der Qualität von Demokratien fest, wobei er ganz klar repräsentative Demokra-
tiemodelle vor Augen hat (2004, 13). Dabei nennt er auf prozessualer Ebene Rechtsstaatlichkeit
(,,rule of law") und politische Verantwortlichkeit (,,accountability"), auf ergebnisorientierter
Ebene Responsivität (,,responsiveness") und auf inhaltlicher Ebene Freiheit (,,freedom") und
Gleichheit (,,equality") als entscheidende Demokratiedimensionen (Morlino 2004, 12f.).
Diese verschiedenen Indikatoren, die in ihrem Zusammenspiel die allgemeine Qualität einer
(repräsentativ gedachten) Demokratie umschreiben, können freilich allesamt auf die eine oder
andere Weise spezifisch mit der öffentlichen Verwaltung in Verbindung gebracht werden.
Jedoch stechen zwei Aspekte ganz besonders hervor: ,,Responsivität" und ,,politische Ver-
antwortlichkeit".
1
So hat die Herstellung politischer Verantwortlichkeit zum Ziel, Bürgern und der Zivilgesell-
schaft Kontrolle über politische Institutionen zu verleihen (Morlino 2004, 13). De-
mentsprechend versteht Morlino darunter ganz allgemein ,,the obligation of elected political
leaders to answer for their political decisions when asked by citizen-electors or other consti-
tutional bodies" (2004, 17).
Daneben spielt die Responsivität des politischen Systems eine entscheidende und mit der Her-
stellung von politischer Verantwortlichkeit zusammenhängende Rolle: ,,[R]esponsiveness of
government (...) is the capacity to satisfy the governed by executing policies corresponding to
their demands. This democratic criterion is analytically related to accountability" (Morlino
2004, 20). Ob die Forderungen (,,demands") der Bürger erfüllt werden, hängt dabei vor allem
vom ,,[g]overnmental output, or the actual response of government to its electors" (Morlino
2004, 23) ab.
Inwiefern hängen nun aber gerade diese beiden, für die allgemeine Qualität eines repräsenta-
tiv-demokratischen Systems maßgeblichen Aspekte (Responsivität und politische Verantwort-
lichkeit) speziell mit der öffentlichen Verwaltung zusammen?
Der Zusammenhang wird klar, wenn man sich mit der grundlegenden Diskussion um die
Rechtfertigung staatlicher Herrschaft auseinandersetzt, die eng mit den Begriffen Legitimität
2
1
Die anderen Dimensionen stehen mit diesen beiden aber natürlich in einem engen Zusammenhang (siehe die
Ausführungen bei Morlino 2004, 26ff.).
2
Legitimität ist ,,als eine Eigenschaft bzw. ein Zustand zu definieren, in dem Herrschaft gerechtfertigt ist" (Peu-
ker 2011, 93).
7
und Legitimation
3
verbunden ist. Für demokratische Systeme sind dabei die ,,zwei Dimensio-
nen demokratischer Selbstbestimmung" maßgeblich (Scharpf 1999, 12). Laut diesen kann in
einem demokratischen System die Legitimität politischer Entscheidungen einerseits aus einer
Input-orientierten Perspektive (,,Herrschaft durch das Volk"), andererseits aus einer Output-
orientierten Perspektive (,,Herrschaft für das Volk") abgeleitet werden (Scharpf 1999, 12):
,,Bei der Input-Legitimation geht es um Herrschaft durch das Volk, es kommt also darauf an,
dass sich staatliches Handeln auf den Volkswillen möglichst in einer ununterbrochenen Legiti-
mationskette (...) zurückführen lässt. Bei der Output-Legitimation wird die Volksherrschaft auf
eine andere Weise betont. Es geht um Herrschaft für das Volk. Damit schaffen solche öffentli-
chen Handlungen und Entscheidungen Legitimation, die das Gemeinwohl fördern oder etwas
moderner ausgedrückt welche zur Problemlösung beitragen" (Dose 2009, 179).
Da nach dem, was wir bisher gehört haben, politische Entscheidungen durch die Verwaltung
ausgeführt werden - bzw sie es ist, die in der Bedürfnisbefriedigung der Bürger ihren haupt-
sächlichen Existenzgrund hat - können wir im nächsten Schritt die Legitimität politischer Ent-
scheidungen als Frage nach der Legitimität der öffentlichen Verwaltung formulieren. Verbin-
det man nunmehr die zwei genannten Qualitätsmerkmale für Demokratien (politische Ver-
antwortlichkeit und Responsivität) mit der Frage nach der Legitimität der öffentlichen Ver-
waltung, so können wir den Zusammenhang zwischen Demokratie und Verwaltung aus fol-
genden vier Blickwinkeln betrachten:
Aus einer Input-orientierten Perspektive (,,Herrschaft durch das Volk") ist Verantwortlich-
keit als möglichst unverfälschte ,,Ableitbarkeit" jeder Verwaltungshandlung aus einem abs-
trakten Volkswillen zu verstehen. Es steht eine Legitimitätsbeschaffung im Vordergrund, bei
der jede Verwaltungshandlung ,,den Willen des Volkes widerspiegelt", was dann der Fall ist,
wenn sie ,,von den authentischen Präferenzen der Mitglieder einer Gemeinschaft abgeleitet
werden kann" (Scharpf 1999, 16).
Aber auch der Aspekt der Responsivität kann aus einer Input-orientierten Perspektive betrach-
tet werden.
4
Aus dieser Sicht wird die Legitimität der öffentlichen Verwaltung nämlich
dadurch garantiert, dass das Volk die Möglichkeit hat, das Verwaltungshandeln effektiv nach
seinen Bedürfnissen steuern, sprich ,,den Verwaltungen von außen ein responsives Verhalten
auferlegen" zu können, damit diese ,,die ihnen übertragenen Aufgaben und Pflichten neutral
und reflexartig erfüllen" (Czerwick 2001, 89).
3
,,Legitimation bezeichnet einen Prozeß (sic!), der auf die Herstellung von Legitimität abzielt" (Peuker 2011, 93).
4
Insofern gehen wir über das Verständnis von Dose (siehe oben) hinsichtlich der Legitimitätsbeschaffung aus
einer Input-orientierten Perspektive hinaus, da er diese Perspektive mit Verantwortlichkeit gleichsetzt.
8
Die Kriterien Verantwortlichkeit und Responsivität können jedoch auch aus einer Output-
orientierten Perspektive (,,Herrschaft für das Volk") interpretiert werden. Dann geht es bei
der Herstellung von Verantwortlichkeit nicht darum, dass sich Verwaltungshandlungen in
ihrem Entstehen aus einem abstrakten Volkswillen ableiten lassen müssen, sondern dass die
Verwaltung ex-post für die durch ihre Handlungen herbeigeführten Ergebnisse einstehen
muss. Um dies zu erreichen ,,müssen die Entscheidungen des Verwaltungshandelns Entschei-
dungsträgern klar zurechenbar sein" und ,,müssen diese ihre Entscheidungen vertreten und
begründen können und sind ggf. Subjekt von Sanktionen" (Behnke 2009, 46).
5
Responsivität handelt demgegenüber aus einer Output-orientierten Perspektive nicht von der
Frage, ,,wie von außen sichergestellt und kontrolliert werden kann, daß (sic!) sich die Büro-
kratie auch tatsächlich responsiv verhält" (Czerwick 2001, 90). Vielmehr ist Responsivität
hier als ,,Empfänglichkeit, Zugänglichkeit, Antizipation und Reaktionsfähigkeit" zu verstehen.
Es geht demnach also um das Treffen von ,,Vorkehrungen, um Responsivität zu gewährleis-
ten" (Czerwick 2001, 90) und damit um die Fähigkeit der Verwaltung selbst, ,,Bedürfnisse
oder Anforderungen der Bevölkerung aufgreifen und verarbeiten zu können" (Behnke 2009,
46) und in der Folge eine bessere Problemlösungsfähigkeit zu entwickeln.
Es muss an dieser Stelle betont werden, dass die genannten Perspektiven durch ihre Bezug-
nahme auf ,,das Volk" bzw ,,den Volkswillen" implizit vor allem repräsentative Demokra-
tiemodelle vor Augen haben. Weil der Repräsentationsgedanke, wie wir noch sehen werden,
in manchen demokratietheoretischen Konzeptionen als durchaus problematisch für das Ver-
hältnis von Demokratie und Verwaltung angesehen wird, müssen wir die Perspektiven daher
an einigen Stellen modifizieren.
Außerdem stehen die verschiedenen Perspektiven in einem engen Zusammenhang zueinander,
weswegen auch keine der nachfolgenden Konzeptionen Legitimität nur aus einem einzigen
Blickwinkel herstellen will, sondern vielmehr Schwerpunkte setzt.
Nachdem wir nunmehr ein besseres Bild von ,,öffentlicher Verwaltung" und ihren Zusam-
menhängen zur ,,Demokratie" gewonnen haben, soll jetzt auf die bedeutsamsten normativ-
demokratietheoretischen Konzeptionen zum Verhältnis von Demokratie und Verwaltung ein-
gegangen werden.
5
Auch hier gehen wir über das Verständnis von Dose (hinsichtlich der Legitimitätsbeschaffung aus einer Out-
put-orientierten Perspektive) hinaus.
9
3. N
ORMATIV
-D
EMOKRATIETHEORETISCHE
K
ONZEPTIONEN ZUM
V
ERHÄLTNIS VON
D
EMOKRATIE UND
V
ERWALTUNG
Die theoretische Auseinandersetzung um das Verhältnis von Demokratie und Verwaltung ist
jahrhundertealt. Dementsprechend könnte an dieser Stelle auf eine Vielzahl von Theoretikern
aus unterschiedlichsten Epochen rekurriert werden. Beginnen wollen wir aber mit Max We-
ber. Dies vor allem deshalb, weil sich seine Überlegungen in vielen weiteren theoretischen
Arbeiten zu diesem Thema wiederfinden und darüber hinaus vor allem im deutschsprachigen
Raum ,,immer noch ein Verständnis von Verwaltung dominiert, das Max Weber vor hundert
Jahren pointiert dargelegt hat" (Czerwick et al. 2009b, 7).
3.1 Öffentliche Verwaltung bei Weber
Das auch heute noch ,,dominierende" Verständnis von öffentlicher Verwaltung basiert auf
dem Bürokratiemodell, das Max Weber im Rahmen seiner Herrschaftstheorie als ,,Idealtypus
der Herrschaftsorganisation" (Behnke 2009, 50) beschrieben hat.
Nach dieser Vorstellung ist Verwaltung, egal ob in einem demokratischen oder undemokrati-
schen System, stets durch bestimmte Prinzipien geprägt. Dabei ist das wichtigste Element die
streng hierarchische Über- und Unterordnung, die durch interne Weisungs- und Kontrollrech-
te sichergestellt wird. Die einzelnen Aufgaben werden dabei in den verschiedenen, durch
Kompetenzregeln voneinander abgegrenzten Verwaltungseinheiten nach einer strikten, formal
festgelegten Arbeitsteilung und auf Grundlage detaillierter Regeln von fachlich spezialisierten
Personen ausgeführt. Diese hauptberuflichen und unpolitischen Spezialisten werden als ,,Be-
amte auf Lebenszeit" ernannt (Czerwick 2001, 72ff; Neisser 2006, 202).
Diese, auf eine ,,zweckrationale Gestaltung des öffentlichen Sektors" (Neisser 2006, 202) ab-
zielenden Charakteristika führen nach Weber letztlich zu einer ,,Überlegenheit der bürokrati-
schen Verwaltungsorganisation gegenüber anderen Herrschaftsformen" (Peuker 2011, 211).
Allerdings stellt Weber bei der bürokratischen Herrschaft ,,nicht auf die Demokratie als Legiti-
mitätsgrund ab" (Peuker 2011, 216). Vielmehr hatte Weber eine ,,skeptische bis negative Ein-
stellung zu den Möglichkeiten von Demokratie unter den Bedingungen bürokratischer Herr-
schaft" (Czerwick 2001, 72), weswegen bei ihm ,,auch nicht immer [eine] konsistente Theorie
des Verhältnisses von Demokratie und Bürokratie erkennbar" (Czerwick 2001, 72) ist.
10
Nichtsdestotrotz spielen seine Vorstellungen, wie wir gleich sehen werden, eine große Rolle
(auch) für die demokratietheoretischen Ansätze der einflussreichen Staatsrechtler Hans Kel-
sen und Adolf Merkl.
3.2 Das Zusammenspiel von Demokratie und Verwaltung bei Kelsen und Merkl
Als ,,überzeugte Demokraten"
6
(Öhlinger/Matzka 1975, 445) versuchten Hans Kelsen und
Adolf Merkl im Rahmen ihrer staatsrechtlichen Doktrin über ,,Demokratie und Verwaltung"
die demokratische Legitimation öffentlicher Verwaltung zu begründen.
Im Mittelpunkt dieser Doktrin steht eine rein repräsentativ-demokratisch gedachte Legitima-
tion, vorwiegend in Form der Herstellung von Verantwortlichkeit aus der Input-orientierten
Perspektive. Das Modell geht also ,,von der Vorstellung einer ununterbrochenen Legitimati-
onskette zwischen dem souveränen Volk und den zur Ausübung von Staatsgewalt berechtigten
Organen aus" (Dreier 1991, 137):
,,Dieser gestufte Prozeß (sic!) demokratischer Legitimation nimmt (...) seinen Ausgang vom
Gedanken der Volkssouveränität, der sich in Wahlen Ausdruck verschafft, und fließt zum Par-
lament als dem obersten demokratischen Repräsentationsorgan einer Gesellschaft (1. Legitima-
tionsstufe). Die Volksvertretung wählt eine Regierung, die damit ebenfalls demokratisch legiti-
miert ist (2. Legitimationsstufe)
7
. Diese steuert die öffentliche Verwaltung durch Weisungen, mit
denen sie dafür Sorge trägt, daß (sic!) die vom Parlament verabschiedeten Gesetze so verwirk-
licht werden, wie sich das der Gesetzgeber vorgestellt hat. Insofern ist dann auch die öffentliche
Verwaltung demokratisch legitimiert (3. Legitimationsstufe)" (Czerwick 2001, 101).
Dabei müsse der abstrakt-allgemeine Volkswille, so die Vorstellung, beim ,,Durchlaufen" der
einzelnen Legitimationsstufen zwangsläufig immer konkreter werden, wobei die Aufgabe
dieser Konkretisierung letztlich der Verwaltung zukomme:
,,Verwaltung wird damit begrifflich identifiziert mit der Setzung individuell-konkreter Entschei-
dungen auf der Grundlage von Gesetzen: der ,immanente Sinn der Verwaltung ist Vollziehung`,
und das heißt in der Demokratie: ,Vollziehung des im Gesetze geformten Volkswillens`"
(Öhlinger/Matzka 1975, 447).
6
Für Kelsen und Merkl war Demokratie der Legitimitätsgrund bürokratischer Herrschaft schlechthin.
7
Freilich werden in vielen demokratischen Systemen die Regierungen gerade nicht vom Parlament gewählt. So
etwa in Österreich, wo Regierungsmitglieder durch den Bundespräsidenten ernannt werden. Da jedoch auch in
diesen Fällen Regierungen meist durch die Möglichkeit eines Misstrauensvotums vom Parlament abhängig sind,
wird die Legitimationskettenkonstruktion die eine repräsentativ-demokratische Legitimation durch Herstellung
von Verantwortlichkeit aus einer Input-orientierten Perspektive betont an dieser Stelle gedanklich durch eine
Output-orientierte Perspektive politischer Verantwortlichkeit ergänzt: der Möglichkeit des Volkes, bei mangel-
hafter Bedürfnisbefriedigung (durch die Verwaltung) die Verwaltungsspitzen (also die Regierung) ex-post durch
ein Misstrauensvotum ihrer Repräsentanten (mittelbar) abzuberufen.
11
Bei der Konkretisierung des allgemeinen Volkswillens solle die Verwaltung so wenig Spiel-
raum wie möglich haben, damit die Gefahr beseitigt werde, dass Partikularinteressen mit ,,den
im Gesetz zum Ausdruck gekommenen Interessen der Allgemeinheit und damit in einen struk-
turellen Gegensatz zu einer Demokratie des gesamten Volkes" (Öhlinger/Matzka 1975, 447)
treten. Damit der Volkswille also möglichst ,,unverfälscht" konkretisiert werden kann, braucht
es laut diesem Modell einen Verwaltungsapparat, der ,,einen kompromißlosen (sic!) Vollzug
des ,im Gesetze geformten Volkswillens` garantiert" (Öhlinger/Matzka 1975, 447).
Eine solche Garantie sei aber nur bei einer öffentlichen Verwaltung gegeben, die in ihren
Charakteristika dem Bürokratiemodell Max Webers entspricht:
,,[D]as [gemeint: das kompromisslose Vollziehen] geschehe erfahrungsgemäß am besten durch
eine hierarchisch gegliederte Verwaltungsorganisation, in der streng weisungsgebundene, ,un-
politische` Berufsbeamte ausschließlich über die Verwaltungsspitze, die Regierung, dem Parla-
ment für den Vollzug der von ihm beschlossenen Gesetze verantwortlich sind. (Die Affinität die-
ses Verwaltungsmodells zu dem Bürokratiemodell M. Webers ist evident.) Hierarchie, Wei-
sungsgebundenheit und Berufsbeamtentum, insgesamt Kriterien einer ,autokratischen Verwal-
tungsorganisation`, werden damit zu notwendigen Korrelaten der Gesetzesgebundenheit der
Verwaltung und damit zu essentiellen Elementen einer demokratischen Staatsform" (Öhlin-
ger/Matzka 1975, 447).
Somit ist nach diesem Verständnis ,,eine hierarchisch organisierte, gesetzesgebundene und
durch Weisungen der parlamentarisch verantwortlichen ministeriellen Spitze gesteuerte Ver-
waltung als Komplementärerscheinung demokratischer Staatlichkeit zu begreifen" (Dreier
1991, 13), weswegen Merkl auch zu der geradezu paradoxen Schlussfolgerung kam, dass sich
,,autokratische Verwaltung in ihren Konsequenzen geradezu als Hort der Demokratie be-
währen kann" (1923, in Czerwick 2001, 33; eigene Hervorhebung).
Diese Vorstellung vom Zusammenspiel von Demokratie und Verwaltung, die Czerwick
(2001, 100) als ,,Konzept der legislatorisch gesteuerten Bürokratie" bezeichnet, war vor al-
lem unter deutschen
8
und österreichischen
9
Staatstheoretikern lange Zeit vorherrschend.
Und obwohl damit das Spannungsverhältnis zwischen öffentlicher Verwaltung und Demokra-
tie ,,im Konzept der legislatorisch programmierten Verwaltung eine vorübergehende norma-
8
Laut Czerwick (2001, 104) ,,wird dieses Konzept (...) als in seinen Grundaussagen und im Ansatz als richtig
und für das demokratische System der Bundesrepublik Deutschland als unverzichtbar betrachtet."
9
Demnach ,,ist die österreichische Staatsrechtslehre der Kelsen/Merkl`schen Demokratisierungstheorie wider-
spruchslos gefolgt und hat sie in den Rang eines ,endgültigen` und ,unumstößlichen` Dogmas erhoben" (Öhlin-
ger/Matzka 1975, 448). So hat beispielsweise der berühmte österreichische Staatsrechtler und ehemalige Präsi-
dent des Verfassungsgerichtshofes, Walter Antoniolli, die Kelsen/Merkl`sche Argumentation als ,,unentbehrlich
und überdies endgültig" bezeichnet (1954, in Mantl 2007, 195).
12
tive Lösung
10
gefunden" (Czerwick et al. 2009a, 249) zu haben schien, wurde im Laufe der
Zeit immer häufiger Kritik daran geübt.
3.3 Kritik am Konzept der legislatorisch gesteuerten Bürokratie
Die Kelsen/Merkl`sche Konstruktion einer demokratischen öffentlichen Verwaltung stößt in
mehrerer Hinsicht auf Grenzen, weshalb im Laufe der Zeit vielfältige kritische Einwände
,,[m]it durchaus unterschiedlicher Zielrichtung, Intensität und Begründung" (Mantl 2007,
195) erhoben worden sind.
Letztlich laufen die meisten Argumente auf die Schlussfolgerung hinaus, dass die erörterte
Legitimationskettenkonstruktion ,,auf einer Vielzahl uneinlösbarer und uneingelöster An-
nahmen basiert, die mehr auf Fiktion denn auf empirischen Grundlagen beruhen" (Czerwick
2009, 141) und somit ,,die so klug ausgedachten Legitimationsstufen (...) für die Regelord-
nung konstitutiv sein mögen, in der Realität aber so nicht vorausgesetzt werden können"
(Czerwick 2001, 103).
Die Probleme beginnen dabei schon auf der Ebene der ersten Legitimationsstufe. Denn die
hier getroffene Annahme, dass das parlamentarische Gesetz Ausdruck des allgemeinen
Volkswillens bzw mit diesem gleichzusetzen sei, ist mit einer Vielzahl an empirischen Ein-
wänden konfrontiert, die in ihrer Fülle hier gar nicht aufgezählt werden könnten.
Ganz abgesehen davon, dass der Repräsentationsgedanke der Legislative allein schon aus so
offensichtlichen Gründen, wie der von Parteien beherrschter Kandidatenaufstellung
11
oder der
politischen Nähe vieler Mandatare zu spezifischen Verbandsinteressen, ins Wanken gerät,
12
ist es nämlich vor allem die Verwaltung selbst, die den Willensbildungsprozess im Parlament
10
Negativ formuliert könnte man freilich auch sagen, dass die Legitimationskettenkonstruktion ,,dazu geführt
hat, dass alternative Überlegungen, wie und in welcher Form die öffentliche Verwaltung unmittelbarer an den
Volkswillen gebunden werden kann, tabuisiert und mit dem Vorwurf belegt [worden] sind, (...) die verfassungs-
mäßige Ordnung (...) in Frage zu stellen" (Czerwick 2009, 141).
11
Diese führt zu einer ,,Mediatisierung der Wähler durch die in sich trotz hoher Organisationsdichte demokra-
tisch defizitären Parteien" (Mantl 2007, 196).
12
Es ist bemerkenswert, dass auch ,,Kelsen selbst den Repräsentationsgedanken als Fiktion entlarvt (...) hat"
(Öhlinger/Matzka 1975, 449). Dazu führt er in seinem Werk Vom Wesen und Wert der Demokratie (1929, in
Öhlinger/Matzka 1975, 460) geradezu zynisch aus: ,,So hat die Repräsentationsfiktion zwar ihre eigentliche
Aufgabe, das Parlament vom Standpunkt der Volkssouveränität aus zu rechtfertigen, auf die Dauer nicht erfüllen
können; sie hat aber dafür eine andere als die von ihr oder mit ihr beabsichtigte Funktion geleistet: Sie hat die
über dem gewaltigen Druck der demokratischen Idee stehende politische Bewegung des 19. und 20. Jahrhun-
derts auf einer vernünftigen mittleren Linie gehalten. Indem sie glauben machte, daß (sic!) die große Masse des
Volkes sich in dem gewählten Parlamente politisch selbst bestimme, hat sie eine exzessive Überspannung der
demokratischen Idee in der politischen Wirklichkeit verhindert."
13
maßgeblich beeinflusst und somit den Volkswillen ,,modifiziert" (Öhlinger/Matzka 1975,
449; Czerwick 2001, 102).
Czerwick (2009, 251) bezeichnet diese Einflussnahme als ,,Vorbereitungsherrschaft der Ver-
waltung" und meint damit den Umstand, dass es letztlich nur die spezialisierten Beamten in
den Referaten der einzelnen Ministerien sind, die aufgrund ihres ,,Verwaltungswissens",
sprich ihrem Informationsvorsprung, in der Lage sind einschlägige Gesetzesentwürfe vorzu-
bereiten, die dann als Regierungsvorlagen ins Parlament gelangen und dort letztlich (oftmals
unverändert
13
) zu formellen Gesetzen werden (Kippels 2009, 32).
Dieser Einfluss in der Frühphase des Gesetzgebungsprozesses ist nicht zu unterschätzen, be-
deutet er doch ,,keineswegs nur technische Vor- und Hilfsarbeit, sondern Selektion und Aus-
scheidung von Alternativen, strukturelle Richtungsentscheidungen und vor allem: Herrschaft
über die Problemdefinition" (Dreier 1991, 196). Dementsprechend ziehen manche Autoren
den Schluss, dass ,,Gesetzgebung im materiellen Sinne heute Sache der Verwaltung" (Reh-
binder 1987, in Kippels 2009, 32) und ,,die legislatorische Rechtssetzung weithin nur als
symbolische Ratifikation administrativer Programmauswahlen" (Hegenbarth 1980, in Kip-
pels 2009, 32) zu verstehen sei.
Zusätzlich tritt auf der Ebene der zweiten Legitimationsstufe das (bekannte) Problem der Ge-
waltenverschmelzung hinzu, sprich der Umstand, dass in parlamentarischen Regierungssys-
temen
14
die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung bzw den Verwaltungs-
spitzen sehr eingeschränkt
15
ist. Die Vorstellung, dass die Verwaltungsspitzen hier tatsächlich
ex-post für die Ergebnisse ihrer (nicht die Bedürfnisse der Bevölkerung befriedigenden) Ver-
waltungshandlungen einstehen müssen, sprich politische Verantwortlichkeit aus der Output-
orientierten Perspektive hergestellt wird, ist somit kaum aufrechtzuerhalten (Bernauer 2009,
346; Öhlinger/Matzka 1975, 449).
Besonders gravierend sind jedoch die Probleme, die bei der Verbindung zum ,,nachgeschalte-
ten" Teil der öffentlichen Verwaltung auftreten, die also die dritte Legitimationsstufe betref-
fen. Das hängt vor allem mit dem von Weber grundgelegten und letztlich von Kelsen und
13
Freilich kommt es auch vor, dass in parlamentarischen Ausschüssen fachlich spezialisierte Abgeordnete Ände-
rungen einbringen und diese auch angenommen werden (speziell zur Lage im österreichischen Nationalrat siehe
Sickinger 2002, 48ff.).
14
Dieser Aspekt betrifft etwa auch Österreich, das zwar grundsätzlich in die Kategorie der semi-präsidentiellen
Regierungssysteme eingeordnet wird, in diesem Punkt aber eindeutig die Charakteristika eines parlamentari-
schen Regierungssystems aufweist (Bernauer 2009, 158f.).
15
Natürlich geht die Kontrollfunktion des Parlaments nicht völlig verloren, etwa in Form der Wahrnehmung von
Minderheitenkontrollrechten durch die Opposition (siehe die Ausführungen bei Sickinger 2002, 55ff.).
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Details
- Arbeit zitieren
- , 2013, Demokratie und öffentliche Verwaltung in Österreich: Theoretische und politische Auseinandersetzung, Hamburg, Bedey Media GmbH, https://www.bachelor-master-publishing.de/document/309064